Por Raphael Fassoni*
Em março deste ano, um desenvolvedor na Estônia perguntou a um agente de inteligência artificial quanto ele devia de tributos do mês anterior. O agente autenticou-se no sistema do fisco com a identidade digital dele, consultou os valores da empresa, verificou que a declaração já havia sido entregue e que o prazo de pagamento vencia naquele dia. Então fez a pergunta que interessa a este artigo: quer que eu pague? Ele respondeu que sim, assinou no celular, e o pagamento foi executado.
Não foi programa de governo. Foi um cidadão usando componentes de código aberto sobre uma infraestrutura pública que já era boa o suficiente para isso. E o momento mais relevante da gravação não é o pagamento: é o instante em que o software para e pede autorização antes de mover dinheiro. Isso é alçada acontecendo na prática, seis meses antes de o Estado formalizar a mesma lógica.
O que muda quando o software deixa de responder e passa a agir
A distinção parece sutil e não é. Um assistente conversacional recupera informação e devolve texto: ele explica onde fica o formulário. Um agente opera: autentica-se em sistemas, consulta registros, compõe uma ação, executa dentro de limites definidos e para quando encontra algo fora do escopo autorizado.
Quem trabalha com arquitetura de sistemas reconhece imediatamente o que essa mudança implica. Identificação, acesso à informação e poder de atuação são três coisas diferentes, e a maior parte da infraestrutura de governo digital construída na última década resolve as duas primeiras. Autenticação federada diz quem está do outro lado. Barramentos de interoperabilidade estabelecem condições para instituições trocarem dados. Nenhum dos dois responde à pergunta nova: sob qual autorização, com qual limite e com qual rastro um software age em nome de alguém.
É exatamente aí que o governo estoniano concentrou o trabalho de 2026.
As três decisões estonianas
Em 27 de janeiro, a Estônia lançou a Eesti.ai, iniciativa nacional de adoção de inteligência artificial com conselho ligado ao primeiro-ministro e prioridades iniciais em educação, saúde e segurança. No lançamento, o governo associou a iniciativa à ambição de ampliar a economia em 50% em dez anos — é meta declarada, não resultado medido, e o que importa nela é a escala: inteligência artificial tratada como política econômica, não como projeto das equipes de tecnologia.
Em 12 de junho, a autoridade de sistemas de informação do país, a RIA, lançou o projeto Aruait, com duração de 24 meses e 1 milhão de euros do fundo de inovação do setor público. As entregas previstas dizem muito sobre onde está o problema real: um arcabouço técnico e jurídico para conceder a agentes permissões limitadas, rastreáveis e revogáveis; um registro público de confiança para verificar agentes públicos e privados; padrões de comunicação entre agentes; e pelo menos um serviço-piloto automatizado de ponta a ponta. São componentes em desenvolvimento, não funcionalidades disponíveis.
E em 8 de setembro veio a decisão mais interessante, que reverteu um anúncio anterior do próprio governo: agentes de inteligência artificial não receberão código de identificação pessoal. A justificativa da coordenação do projeto é de engenharia de confiança, não de ideologia — o código pessoal é um dos instrumentos mais fortes do Estado digital estoniano, e vincular a ele um elemento de risco enfraquece a garantia inteira. O agente passa a agir vinculado à pessoa ou à instituição em nome de quem trabalha, com permissões delimitadas, e a responsabilidade permanece de quem autorizou.
Vale registrar que o mesmo país publicou, antes de decidir, o tamanho da própria defasagem: o Tribunal de Contas estoniano identificou cerca de 130 soluções de inteligência artificial registradas no setor público e confirmou cerca de 30, quase todas ainda em piloto. O país mais digital do mundo documentou que não estava pronto e decidiu de novo.
O que isso significa para quem compra tecnologia no Brasil
O Brasil não está atrasado em infraestrutura. Temos identidade digital em escala, pagamento instantâneo universalizado e uma população que resolve a vida pelo celular. A Portaria SGD/MGI 473, de janeiro deste ano, fixou meta de 95% dos serviços digitalizáveis até o fim de 2026 — e a palavra digitalizáveis já reconhece o limite do movimento anterior.
O problema é que digitalizar o balcão não retira do cidadão o trabalho de conduzir a solicitação. A TIC Domicílios 2025 mostra isso com clareza desconfortável: entre quem tentou resolver serviços públicos pela internet, 18% concluíram o atendimento em impostos, 12% em documentos e apenas 8% em saúde, enquanto 17% precisaram ir ao balcão mesmo tendo começado on-line. O serviço está disponível. A conclusão é que não está.
Agente de inteligência artificial é uma resposta possível para essa lacuna, e por isso a discussão chega com força aos editais. O risco previsível é o de sempre: comprar assistente conversacional com especificação de agente, ou comprar agente sem nenhuma das condições que tornam a delegação administrável.
Três perguntas separam uma coisa da outra, e cabem em qualquer termo de referência:
O sistema autentica-se e opera em nome de quem, e com qual autorização? Precisa haver concessão explícita, com escopo e prazo, não credencial compartilhada.
Onde está o ponto de parada? Qual classe de ação exige confirmação humana, como o operador é avisado e quem recebe o caso quando a automação não consegue prosseguir.
O que fica registrado? Quem autorizou, o que foi executado, com quais dados, quando — e como se revoga a autorização e se reverte o que foi feito.
Quem responde às três sabe o que está comprando. Quem não responde está comprando um chatbot com especificação de agente, ou um risco sem cadeia de responsabilidade.
Nada disso dispensa quem já opera a máquina. As empresas públicas de tecnologia dos estados e municípios concentram o dado, o sistema e a memória institucional — a agentização acontece com elas dentro, não ao lado delas.
Convém acrescentar que a autonomia muda também a superfície de segurança. Quando o sistema pode agir, o problema deixa de ser a resposta incorreta: o Instituto Nacional de Padrões e Tecnologia dos Estados Unidos descreve riscos próprios da combinação entre modelos e ferramentas de execução, incluindo manipulação por conteúdo externo — uma instrução maliciosa embutida em um documento que o agente consulta pode tentar desviá-lo da tarefa. O que limita o dano não é o modelo: é o escopo da autorização.
O precedente já está no Judiciário
Quem acha a conversa prematura deveria olhar para dentro de casa. A Resolução CNJ 615, de março de 2025, já obriga o cadastro de toda solução de inteligência artificial antes de entrar em produção no Judiciário e veda soluções que impeçam revisão humana. Enquanto boa parte do Executivo municipal ainda decide se o assunto é dele, o Judiciário brasileiro já opera com regra vinculante, inventário e exigência de revisão.
E há um relógio. Em janeiro de 2027 começam os novos mandatos estaduais, com a chance rara de desenhar isso desde o primeiro mês de gestão, em vez de descobrir o tema no segundo ano. A tecnologia não é mais o fator limitante. O fator limitante é quem decide primeiro, e com qual critério.
A linha que organiza tudo isso cabe em uma frase, e ela não é sobre tecnologia: o agente prepara, o humano decide. O resto é definir, tarefa por tarefa, quanto o sistema pode fazer sozinho e quanto risco aquela decisão carrega. Nenhuma promessa de autonomia deveria ser aceita fora desse par.
Raphael Fassoni é CIO do EstonIA Hub, consultoria de inteligência artificial agêntica para governos nos três Poderes. A empresa, que já levou mais de 700 autoridades e especialistas brasileiros à Estônia em missões técnicas, anunciou em 13 de outubro seu reposicionamento, com Katharina Lehmann assumindo como CEO.Em março deste ano, um desenvolvedor na Estônia perguntou a um agente de inteligência artificial quanto ele devia de tributos do mês anterior. O agente autenticou-se no sistema do fisco com a identidade digital dele, consultou os valores da empresa, verificou que a declaração já havia sido entregue e que o prazo de pagamento vencia naquele dia. Então fez a pergunta que interessa a este artigo: quer que eu pague? Ele respondeu que sim, assinou no celular, e o pagamento foi executado.
Não foi programa de governo. Foi um cidadão usando componentes de código aberto sobre uma infraestrutura pública que já era boa o suficiente para isso. E o momento mais relevante da gravação não é o pagamento: é o instante em que o software para e pede autorização antes de mover dinheiro. Isso é alçada acontecendo na prática, seis meses antes de o Estado formalizar a mesma lógica.
O que muda quando o software deixa de responder e passa a agir
A distinção parece sutil e não é. Um assistente conversacional recupera informação e devolve texto: ele explica onde fica o formulário. Um agente opera: autentica-se em sistemas, consulta registros, compõe uma ação, executa dentro de limites definidos e para quando encontra algo fora do escopo autorizado.
Quem trabalha com arquitetura de sistemas reconhece imediatamente o que essa mudança implica. Identificação, acesso à informação e poder de atuação são três coisas diferentes, e a maior parte da infraestrutura de governo digital construída na última década resolve as duas primeiras. Autenticação federada diz quem está do outro lado. Barramentos de interoperabilidade estabelecem condições para instituições trocarem dados. Nenhum dos dois responde à pergunta nova: sob qual autorização, com qual limite e com qual rastro um software age em nome de alguém.
É exatamente aí que o governo estoniano concentrou o trabalho de 2026.
As três decisões estonianas
Em 27 de janeiro, a Estônia lançou a Eesti.ai, iniciativa nacional de adoção de inteligência artificial com conselho ligado ao primeiro-ministro e prioridades iniciais em educação, saúde e segurança. No lançamento, o governo associou a iniciativa à ambição de ampliar a economia em 50% em dez anos — é meta declarada, não resultado medido, e o que importa nela é a escala: inteligência artificial tratada como política econômica, não como projeto das equipes de tecnologia.
Em 12 de junho, a autoridade de sistemas de informação do país, a RIA, lançou o projeto Aruait, com duração de 24 meses e 1 milhão de euros do fundo de inovação do setor público. As entregas previstas dizem muito sobre onde está o problema real: um arcabouço técnico e jurídico para conceder a agentes permissões limitadas, rastreáveis e revogáveis; um registro público de confiança para verificar agentes públicos e privados; padrões de comunicação entre agentes; e pelo menos um serviço-piloto automatizado de ponta a ponta. São componentes em desenvolvimento, não funcionalidades disponíveis.
E em 8 de setembro veio a decisão mais interessante, que reverteu um anúncio anterior do próprio governo: agentes de inteligência artificial não receberão código de identificação pessoal. A justificativa da coordenação do projeto é de engenharia de confiança, não de ideologia — o código pessoal é um dos instrumentos mais fortes do Estado digital estoniano, e vincular a ele um elemento de risco enfraquece a garantia inteira. O agente passa a agir vinculado à pessoa ou à instituição em nome de quem trabalha, com permissões delimitadas, e a responsabilidade permanece de quem autorizou.
Vale registrar que o mesmo país publicou, antes de decidir, o tamanho da própria defasagem: o Tribunal de Contas estoniano identificou cerca de 130 soluções de inteligência artificial registradas no setor público e confirmou cerca de 30, quase todas ainda em piloto. O país mais digital do mundo documentou que não estava pronto e decidiu de novo.
O que isso significa para quem compra tecnologia no Brasil
O Brasil não está atrasado em infraestrutura. Temos identidade digital em escala, pagamento instantâneo universalizado e uma população que resolve a vida pelo celular. A Portaria SGD/MGI 473, de janeiro deste ano, fixou meta de 95% dos serviços digitalizáveis até o fim de 2026 — e a palavra digitalizáveis já reconhece o limite do movimento anterior.
O problema é que digitalizar o balcão não retira do cidadão o trabalho de conduzir a solicitação. A TIC Domicílios 2025 mostra isso com clareza desconfortável: entre quem tentou resolver serviços públicos pela internet, 18% concluíram o atendimento em impostos, 12% em documentos e apenas 8% em saúde, enquanto 17% precisaram ir ao balcão mesmo tendo começado on-line. O serviço está disponível. A conclusão é que não está.
Agente de inteligência artificial é uma resposta possível para essa lacuna, e por isso a discussão chega com força aos editais. O risco previsível é o de sempre: comprar assistente conversacional com especificação de agente, ou comprar agente sem nenhuma das condições que tornam a delegação administrável.
Três perguntas separam uma coisa da outra, e cabem em qualquer termo de referência:
O sistema autentica-se e opera em nome de quem, e com qual autorização? Precisa haver concessão explícita, com escopo e prazo, não credencial compartilhada.
Onde está o ponto de parada? Qual classe de ação exige confirmação humana, como o operador é avisado e quem recebe o caso quando a automação não consegue prosseguir.
O que fica registrado? Quem autorizou, o que foi executado, com quais dados, quando — e como se revoga a autorização e se reverte o que foi feito.
Quem responde às três sabe o que está comprando. Quem não responde está comprando um chatbot com especificação de agente, ou um risco sem cadeia de responsabilidade.
Nada disso dispensa quem já opera a máquina. As empresas públicas de tecnologia dos estados e municípios concentram o dado, o sistema e a memória institucional — a agentização acontece com elas dentro, não ao lado delas.
Convém acrescentar que a autonomia muda também a superfície de segurança. Quando o sistema pode agir, o problema deixa de ser a resposta incorreta: o Instituto Nacional de Padrões e Tecnologia dos Estados Unidos descreve riscos próprios da combinação entre modelos e ferramentas de execução, incluindo manipulação por conteúdo externo — uma instrução maliciosa embutida em um documento que o agente consulta pode tentar desviá-lo da tarefa. O que limita o dano não é o modelo: é o escopo da autorização.
O precedente já está no Judiciário
Quem acha a conversa prematura deveria olhar para dentro de casa. A Resolução CNJ 615, de março de 2025, já obriga o cadastro de toda solução de inteligência artificial antes de entrar em produção no Judiciário e veda soluções que impeçam revisão humana. Enquanto boa parte do Executivo municipal ainda decide se o assunto é dele, o Judiciário brasileiro já opera com regra vinculante, inventário e exigência de revisão.
E há um relógio. Em janeiro de 2027 começam os novos mandatos estaduais, com a chance rara de desenhar isso desde o primeiro mês de gestão, em vez de descobrir o tema no segundo ano. A tecnologia não é mais o fator limitante. O fator limitante é quem decide primeiro, e com qual critério.
A linha que organiza tudo isso cabe em uma frase, e ela não é sobre tecnologia: o agente prepara, o humano decide. O resto é definir, tarefa por tarefa, quanto o sistema pode fazer sozinho e quanto risco aquela decisão carrega. Nenhuma promessa de autonomia deveria ser aceita fora desse par.
* Raphael Fassoni é CIO do EstonIA Hub, consultoria de inteligência artificial agêntica para governos nos três Poderes. A empresa, que já levou mais de 700 autoridades e especialistas brasileiros à Estônia em missões técnicas, anunciou em 13 de outubro seu reposicionamento, com Katharina Lehmann assumindo como CEO.
